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Transferts de compétences aux collectivités : interprétation restrictive des compensations de charges

Le cycle budgétaire
29 mars 2018
Veille juridique

Le principe de compensation de charges en cas de transfert, création ou extension de compétences, n'est pas toujours aussi clair qu’il n'y paraît. Dans deux décisions du même jour, rendues le 21 février dernier, le Conseil d'État se livre à une lecture stricte de ce principe, dont les départements et les régions ont fait les frais.

L’article 72-2 de la Constitution, simple dans son énoncé, l’est un peu moins dans son interprétation et ses conséquences. Pour rappel, il dispose, d’une part, que tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales doit s’accompagner « de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » ; d’autre part, que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses » des collectivités est « accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Le juge constitutionnel avait déjà apporté des précisions au contour de ces dispositions, en jugeant qu’elles ne visaient pas le cas des compétences qui sont parfois exercées au nom de l’État par les élus locaux (Cons. Constit. déc. 2010/29/37 QPC, s’agissant de la compétence des maires en matière de délivrance des cartes d'identité et passeports). Le Conseil d’État avait quant à lui précisé, à propos de loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, prévoyant le transfert de routes nationales aux départements, que la compensation financière n’avait pas à s’étendre aux « charges résultant d'un éventuel développement de ce domaine dans le futur » (CE, 29 oct. 2010, n° 342072, Département de la Haute-Garonne).

Dans les deux décisions du 21 février, il affine encore un peu plus sa lecture du mécanisme de compensation de charges.

Dans la première affaire, quatre départements demandaient l’annulation du décret n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA). Le Conseil d’État rejette le recours en plusieurs temps.

En premier lieu, il écarte le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 72-2 de la Constitution. Certes, relève-t-il, l’institution du RSA procède tout à la fois d’un transfert de compétences (en ayant remplacé le revenu minimum d’insertion) et d’une création ou extension de compétences (en ayant remplacé le revenu minimum d’activité). Cependant, le Conseil d’État juge que l’objet du décret du 29 septembre 2016, qui se limite à revaloriser le montant forfaitaire du RSA, ne s’analyse ni comme un transfert, ni comme une création ou une extension de compétence.

En deuxième lieu, il rejette le moyen tiré de la violation de l’article L. 1614-2 du CGCT. Pour mémoire, les dispositions des articles L. 1614-1 et suivants du CGCT viennent décliner celles de l’article 72-2 pour y préciser qu’en cas de transfert de compétences de l’État vers les collectivités territoriales :

  • l’accroissement net de charges doit s’accompagner du transfert « des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences », ces ressources devant assurer « la compensation intégrale des charges transférées » ;
  • toute charge nouvelle incombant aux collectivités du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée selon les mêmes règles ;
  • le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté interministériel.

Le Conseil d’État fait une interprétation stricte de ces dispositions, en jugeant que :

  • « les règles créant des charges nouvelles pour les collectivités territoriales et impliquant une compensation par l'État […] sont celles qui, tout à la fois, présentent un caractère obligatoire et sont propres aux compétences transférées » ;
  • par conséquent, « ne sont pas concernées par une telle compensation les charges nouvelles résultant notamment de la modification de règles de portée générale ayant une incidence financière sur l'exercice par les collectivités territoriales de leurs compétences » ;
  • enfin, si le décret attaqué modifie « les règles relatives à l'exercice de compétences transférées », l'article L. 1614-2 du CGCT ne « [subordonne] pas pour autant la légalité de la modification à l'intervention d'une telle compensation ».

En troisième lieu, il appartient aux collectivités qui estiment que « la modification litigieuse leur aurait imposé des charges nouvelles », « de contester l'absence de compensation, notamment en demandant, le cas échéant, l'annulation du refus des ministres compétents de prendre l'arrêté constatant les dépenses résultant d'un accroissement des charges ».

En quatrième lieu, et pour clôturer le débat, le Conseil d’État rejette le moyen tiré de la violation du principe de libre administration des collectivités territoriales, au motif que le décret ne fait pas « peser sur les départements des charges qui, par leur ampleur, seraient de nature à dénaturer » ce principe, reprenant ici une formule traditionnelle du Conseil Constitutionnel (Cons. Constit. déc. n° 201-144 QPC).

Dans la seconde affaire, la région PACA demandait l’annulation du décret n° 2016-74 du 29 janvier 2016 relatif au diplôme d’État d’accompagnant éducatif et social.

Alors que la région soutenait que le décret avait pour effet d’accroître ses charges, le Conseil d’État rejette le recours par un raisonnement sensiblement similaire à celui retenu dans la première affaire. Il relève notamment que ce texte n’avait pas pour objet de transférer, créer ou étendre une compétence, et qu’à supposer que des charges nouvelles soit créées à la charge des régions, la légalité de la modification des règles relatives à l’exercice de compétences transférées n’est pas subordonnée « à la compensation des charges nouvelles qui en résultent ».

C’est par ailleurs sur un motif d’ordre purement contentieux que le Conseil d’État a rejeté le recours qui était également dirigé contre le refus, opposé à la région, que soit pris un arrêté interministériel constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges : faute pour un tel arrêté de présenter le caractère d’un acte réglementaire, le Conseil d’État s’est déclaré incompétent pour en connaître en premier et dernier ressort et a transmis sur ce point la requête au tribunal administratif de Paris.

L’affaire n’est donc pas encore totalement close. Il n’en reste pas moins que le Conseil d’État a posé les jalons d’une interprétation stricte des mécanismes de transfert de charges, qui ne réjouira pas forcément les collectivités territoriales dans le contexte déjà houleux de la suppression de la taxe d’habitation.

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